Os Tribunais de Contas no Brasil

O Controle da Administração Pública pode se dar sob dois aspectos: político e administrativo. O primeiro, estudado pelo Direito Constitucional, está diretamente relacionado ao "sistema de freios e contrapesos", enquanto o segundo, estudado pelo Direito Administrativo, se refere à atividade administrativa propriamente dita.
Conforme os ensinamentos de José dos Santos Carvalho Filho [CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 13. ed. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2005, p. 730], “o controle da Administração Pública representa o conjunto de mecanismos jurídicos e administrativos por meio dos quais se exerce o poder de fiscalização e de revisão da atividade administrativa em qualquer das esferas de poder“.
Esta fiscalização e revisão são os elementos fundamentais do controle, sempre calcados no princípio da legalidade. A fiscalização nada mais é que o poder de verificação das atividades dos órgãos e agentes administrativos; é a verificação de que as atividades públicas estão cumprindo suas finalidades, enquanto a revisão é o poder de corrigir condutas administrativas, seja porque eivadas de vícios de legalidade, seja em função de mudanças nas políticas públicas.
Este controle da Administração Pública é amplo, ou seja, abrange todos os Poderes da República pois é através dele que será aferida a legitimidade das condutas administrativas, sendo uma garantia para nós administrados e para a própria Administração. Sua natureza é de princípio fundamental, vez que assim foi tratado pelo DL 200/67, (Estatuto da Reforma Administrativa Federal), que o elencou entre os cinco princípios fundamentais aos quais deverá estar atrelada a Administração: planejamento, coordenação, descentralização, delegação de competência e controle.
Esse controle da Administração Pública sofre diversas classificações doutrinárias. Contudo, para o fim a que nos propomos, interessa saber que os Tribunais de Contas enquadram-se no chamado controle legislativo sob o aspecto financeiro, que pode ser interno ou externo, isto porque se situa em Administração diversa daquela onde a conduta ou ato administrativo se originou.
Esse controle financeiro é exercido pelo Poder Legislativo e pelas Cortes de Contas. Sua previsão constitucional encontra-se entre os arts. 70 a 75 da Constituição de 1988, na seção intitulada "da fiscalização contábil, financeira e orçamentária", que por sua vez encontra-se no capítulo relativo ao Poder Legislativo.
Pelo fato de os Tribunais de Contas estarem previstos constitucionalmente no capítulo dedicado ao Poder Legislativo, há doutrinadores que entendem estarem estas Cortes subordinadas àquele Poder. Contudo, é amplamente dominante o entendimento de que não existe uma relação de subordinação. Os Tribunais de Contas não integram o Poder Legislativo, nem estão a ele subordinados. Existe, sim, uma relação de cooperação.
Para subsidiar este entendimento, faz-se mister a análise de alguns dispositivos constitucionais. Primeiramente, o art. 70 que, ao mencionar quem deve prestar contas, deixa claro que o controle externo e interno será efetuado em todas as entidades da Administração Direta e Indireta, estando obrigada a prestar contas qualquer pessoa, física ou jurídica, pública ou privada que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens e valores públicos. Desta forma, o Poder Legislativo também presta contas às Cortes de Contas. Assim, como poderiam estas estarem subordinadas àquele? Sobre esta prestação de contas já decidiu diversas vezes o Supremo Tribunal Federal:
EMENTA: Tribunal de Contas dos Estados: competência: observância compulsória do modelo federal: inconstitucionalidade de subtração ao Tribunal de Contas da competência do julgamento das contas da Mesa da Assembleia Legislativa - compreendidas na previsão do art. 71, II, da Constituição Federal, para submetê-las ao regime do art. 71, c/c. art. 49, IX, que é exclusivo da prestação de contas do Chefe do Poder Executivo. I. O art. 75, da Constituição Federal, ao incluir as normas federais relativas à "fiscalização" nas que se aplicariam aos Tribunais de Contas dos Estados, entre essas compreendeu as atinentes às competências institucionais do TCU, nas quais é clara a distinção entre a do art. 71, I - de apreciar e emitir parecer prévio sobre as contas do Chefe do Poder Executivo, a serem julgadas pelo Legislativo - e a do art. 71, II - de julgar as contas dos demais administradores e responsáveis, entre eles, os dos órgãos do Poder Legislativo e do Poder Judiciário. II. A diversidade entre as duas competências, além de manifesta, é tradicional, sempre restrita a competência do Poder Legislativo para o julgamento às contas gerais da responsabilidade do Chefe do Poder Executivo, precedidas de parecer prévio do Tribunal de Contas: cuida-se de sistema especial adstrito às contas do Chefe do Governo, que não as presta unicamente como chefe de um dos Poderes, mas como responsável geral pela execução orçamentária: tanto assim que a aprovação política das contas presidenciais não libera do julgamento de suas contas específicas os responsáveis diretos pela gestão financeira das inúmeras unidades orçamentárias do próprio Poder Executivo, entregue a decisão definitiva ao Tribunal de Contas. (ADI 849 / MT - MATO GROSSO)
EMENTA: Tribunal de Contas dos Estados: competência: observância compulsória do modelo federal: inconstitucionalidade de subtração ao Tribunal de Contas da competência do julgamento das contas das Mesas das Câmaras Municipais - compreendidas na previsão do art. 71, II, da Constituição Federal, para submetê-las ao regime do art. 71, c/c art. 49, IX, que é exclusivo da prestação de contas do Chefe do Poder Executivo local (CF, art. 31, § 2º): precedente (ADI 849, 11.2.99, Pertence): suspensão cautelar parcial dos arts. 29, § 2º e 71, I e II, da Constituição do Estado do Espírito Santo. (ADI 1964 MC / ES - ESPÍRITO SANTO)
Em seguida, o art. 71 prevê que o controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do TCU, e elenca as competências deste Tribunal. Ora, a própria Constituição dispõe que a atividade dos Tribunais de Contas é auxiliar à do Poder Legislativo. Estarão atuando, como dito, em regime de cooperação.
Além disso, nossa Lei Maior assegura aos membros dos Tribunais de Contas as mesmas garantias de independência relativas aos membros do Poder Judiciário, conforme se depreende da leitura do art. 73, §3°.
Ainda como argumento final, é possível trazer à baila o art. 31,§1°, CRFB/88, que dispõe que:
“O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.”
Assim para o auxílio na função de controle externo, não é sequer preciso que o órgão responsável pertença à estrutura ou complexo orgânico que será auxiliado. Por exemplo: o TCE/RJ fiscaliza todos os Municípios do Estado do Rio de Janeiro, salvo o próprio Município do Rio, que possui Tribunal de Contas Municipal. Alguém ousaria opinar no sentido de que esta Corte está subordinada à Câmara Municipal de Campos? Ou à de Miracema? Claro que não.
Desta forma, os Tribunais de Contas não estão em qualquer dos três poderes. Sua natureza é de órgão independente que auxilia todos os poderes da federação e ainda, a comunidade. Auxilia o Poder Legislativo prestando-lhe informações, pareceres e relatórios [a título de exemplo, quando da CPI do propinoduto, na Assembleia Legislativa do Rio de Janeiro, técnicos do TCE/RJ foram designados para auxiliar os Deputados na análise de documentos, gravações telefônicas, dados fiscais e bancários, com vistas a viabilizar a formulação de questionamentos adequados quando dos interrogatórios e tomada de depoimentos]; e os Poderes Judiciário e Executivo orientando sua atuação no controle interno e na autotutela da legalidade. Por fim, auxilia também a comunidade, uma vez que a Constituição de 1988 alargou seu contato conosco ao prever, em seu art. 74, §2°, que qualquer cidadão pode denunciar irregularidades e ilegalidades à Corte de Contas, ou seja, a Constituição aumentou a participação popular no controle do patrimônio público, passando a servir à sociedade de forma direta e indireta (através do controle externo).
A fim de corroborar o entendimento aqui explanado, trazemos as lições de Odete Medauar [MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 7 a. ed. São Paulo: RT, 2003, p. 421]:
"Criado por iniciativa de Ruy Barbosa, em 1890, o Tribunal de Contas é instituição estatal independente, pois seus integrantes têm as mesmas garantias atribuídas ao Poder Judiciário (CF, art. 73, §3°). Daí ser impossível considerá-lo subordinado ou inserido na estrutura do Legislativo. Se a sua função é atuar em auxílio ao Legislativo, sua natureza, em razão das próprias normas constitucionais, é a de órgão independente, desvinculado da estrutura de qualquer dos três poderes."
Feitas estas considerações, passamos à análise das funções, ou seja, da atividade dos Tribunais de Contas propriamente dita, a começar por uma leitura dos dispositivos constitucionais, tentando englobar não só o TCU, mas os TCE’s e TCM’s, até porque o art. 75 da CR/88 estabelece que, no que couber, é claro, as normas relativas ao TCU serão aplicadas às Cortes Estaduais e Municipais.
No que tange aos Tribunais de Contas Municipais – TCM’s, importa ressaltar que, no Brasil, são em número de dois, situados nos Municípios do Rio de Janeiro e São Paulo. São numerus clausus e foram recepcionados pela CR/88 (art. 31, §1°), que no art. 31, § 4° vedou a criação de tribunais, conselhos ou órgãos de contas municipais. Desta forma, na grande maioria dos Estados da Federação, os TCE’s são encarregados de fiscalizar tanto as contas estaduais quanto as municipais.
O art. 70 da CR/88 prevê a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial. Por fiscalização contábil, entende–se aquela relativa aos registros de receita e despesa; financeira é o controle sobre depósitos bancários, pagamento e recebimento de valores, empenhos, etc. A orçamentária visa o acompanhamento do orçamento, bem como a fiscalização dos registros nas rubricas adequadas. Já o controle operacional incide sobre a execução de atividades administrativas em geral, sobre o funcionamento da máquina administrativa, bem como o atendimento aos princípios da eficiência e da celeridade. O controle patrimonial recai sobre os bens públicos; seria, por exemplo, uma fiscalização em almoxarifados.
Esta fiscalização, prevê ainda o referido dispositivo constitucional, será feita quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação de subvenções e renúncia de receitas.
Quanto à legalidade, não é preciso mencionar que a vontade pessoal do administrador não deve prevalecer sobre a vontade da lei; a ele cabe fazer o que a lei lhe autoriza. Este controle irá confrontar, formalmente, o ato com a lei. Exemplo: edital de licitação na modalidade de concorrência. Todos os editais de concorrência pública devem ser enviados ao TCE/RJ, logo após a sua publicação, a fim de que sejam analisados todos os requisitos formais determinados em lei.
O controle da legitimidade observa se a substância do ato se ajusta à lei e aos princípios da boa administração. Exemplo: inexigibilidade de licitação - será verificado não só o aspecto formal do ato mas se este realmente se enquadra entre os casos permitidos em lei.
O controle da economicidade enseja a verificação de como o órgão procedeu na aplicação da despesa pública, se de modo econômico, numa adequada relação de custo-benefício. No controle da aplicação de subvenções verifica-se se as verbas tiveram o destino determinado pela lei, bem como se foi utilizada de forma econômica e criteriosa. Exemplo: As Contas do Governo do Estado do Rio de Janeiro relativas ao exercício de 2002 foram julgadas irregulares em função da não aplicação do mínimo previsto para a educação e meio ambiente. O TCE/RJ emitiu parecer prévio contrário à aprovação das referidas contas [note-se que, no que tange às contas do Chefe do Poder Executivo, o Tribunal de Contas aprecia, emite parecer prévio e remete à Assembleia Legislativa, que terá a palavra final. Este parecer poderá concluir pela regularidade, regularidade com ressalvas ou pela irregularidade das contas, sendo certo que a regularidade não exime os demais ordenadores de despesas].
Por fim, quanto à renúncia de receitas, o que se pode dizer é que esta deve ser excepcional pois o administrador não pode deixar de receber recursos que serão revertidos para toda a coletividade, salvo se isto traduzir em interesse público específico, motivado administrativamente.
O art. 71 da CR/88 traz as competências do TCU que, pelo principio da simetria, são as mesmas das Cortes estaduais. Neste ponto optamos destacar essas atribuições agrupando-as nas seguintes categorias: fiscalizadora, judicante, sancionadora, consultiva, informativa, corretiva, normativa e ouvidoria, tal como proposto pelo Ministro do TCU, Exmo. Sr. Valmir Campelo, no Encontro Luso-Brasileiro de Tribunais de Contas realizado em Portugal, no ano de 2003.
FISCALIZADORA – consiste na realização de inspetorias e auditorias em órgãos e entes da administração direta e indireta (no caso do TCU, dos três poderes). Dentro desta função, é examinada a legalidade dos atos de admissão e de aposentadoria, por exemplo, bem como, a aplicação das transferências de recursos federais aos municípios, o cumprimento da LRF (principalmente no que tange à despesa com pessoal), do endividamento público e ainda os editais de licitação, atos de dispensa e inexigibilidade.
JUDICANTE – O título atribuído a esta função gera algumas controvérsias. É importante destacar que os Tribunais de Contas não exercem função jurisdicional. Quando a Constituição de 1988 dispõe, em seu art. 71, II, que compete ao TCU julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiro, bens e valores públicos, quer dizer que os Tribunais de Contas devem apreciar, examinar, analisar estas contas, até porque exercem, neste exame, função eminentemente administrativa. [no julgamento destas contas será sempre observado o princípio do contraditório, bem como o da ampla defesa. Neste ponto, vale ressaltar que a defesa poderá ser apresentada, inclusive, oralmente]
Esta apreciação pelo Tribunal de Contas está sujeita ao controle do Poder Judiciário em casos de vício de legalidade (jamais quanto ao mérito), não tendo o caráter definitivo que qualifica os atos jurisdicionais. Essa função, aqui chamada de judicante, é que viabiliza a imposição de sanções aos autores de irregularidades, como por exemplo, nos casos de infração à LRF.
SANCIONADORA – esta função é crucial para que o Tribunal possa inibir irregularidades e garantir o ressarcimento ao erário. Entre as penalidades normalmente aplicadas estão, por exemplo, a aplicação de multa proporcional ao débito imputado, multa por infração à LRF, afastamento do cargo de dirigente que obstrui a auditoria, decretação de indisponibilidade de bens por até um ano, declaração de inidoneidade para contratar com a administração pública por até cinco anos, declaração de inabilitação para o exercício de função de confiança, dentre outras.
Note-se que a Constituição de 1988 prevê que as decisões do Tribunal de Contas que importarem em imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo (art. 71, §3°), o que tem gerado certa celeuma quanto à competência para sua execução. Há vozes sustentando que as mesmas deveriam ser executadas pelo próprio Tribunal de Contas, e não pelas Procuradorias de cada unidade federativa (e, no caso da União Federal, pela Advocacia-Geral da União), como é feito hodiernamente, em função do disposto nos artigos 131 e 132 da CR/88. O Supremo Tribunal Federal já teve a oportunidade de se manifestar sobre o tema e, em maio de 2002, no Recurso Extraordinário n° 223.037-1,decidiu, por unanimidade, em sentido contrário à promoção da execução judicial pela Corte de Contas, por ausência de previsão expressa sobre a matéria.
Apesar deste precedente, acredita-se não ser esta uma decisão definitiva, principalmente em função da mudança de composição da Corte Suprema iniciada no ano de 2003.
Voltando à questão da imposição de sanções pela Corte de Contas, faz-se oportuno frisar que não fica inviabilizada a aplicação de penalidades em outras instâncias como a cível, criminal e eleitoral. Assim, por exemplo, a Justiça Eleitoral pode tornar inelegíveis aqueles administradores que tiveram suas contas julgadas irregulares nos cinco anos anteriores ao pleito, independente da aplicação de multa ou imputação de débito.
CONSULTIVA – consiste na elaboração de pareceres prévios sobre as contas do Chefe do Executivo, dos demais Poderes e do Ministério Público, a fim de subsidiar seu julgamento pelo Poder Legislativo. Esta função consultiva engloba ainda as respostas às consultas feitas por determinadas autoridades sobre assuntos relativos às competências do Tribunal de Contas.
INFORMATIVA – esta função é desempenhada mediante três atividades: envio ao Poder Legislativo de informações sobre as fiscalizações realizadas, expedição dos alertas previstos pela LRF e manutenção de página na Internet contendo dados importantes sobre a atuação do Tribunal, as contas públicas, dentre outros.
CORRETIVA - engloba dois procedimentos que se encontram encadeados (e que estão nos incisos IX e X do art. 71 da CR/88): a fixação de prazo para a adoção de providências que visem o cumprimento da lei e a sustação do ato impugnado quando não forem adotadas as providências determinadas. Em se tratando de contratos, a matéria deverá ser submetida ao Poder Legislativo. Se este não se manifestar em 90 dias, o Tribunal de Contas poderá decidir a questão.
NORMATIVA – decorre do poder regulamentar conferido pela Lei Orgânica, que faculta a expedição de instruções, deliberações e outros atos normativos relativos à competência do tribunal e a organização dos processos que lhe são submetidos.
OUVIDORIA – consiste no recebimento de denúncias apresentadas pelo controle interno, por qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato. È aquele contato dos Tribunais de Contas com a sociedade anteriormente mencionada. A apuração destas denúncias será sigilosa, a fim de se proteger a identidade do denunciante e a própria honra e imagem dos envolvidos, até que seja tomada uma decisão.
No desempenho de suas atribuições o Tribunal adota quatro procedimentos básicos: tomada de contas, tomada de contas especial, fiscalizações e monitoramentos.
A tomada de contas é uma ação desempenhada para apurar a responsabilidade de pessoa física, órgão ou entidade que der causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte ou possa resultar dano ao erário, sempre que o responsável não prestar as contas como deveria ou, ainda, quando não obrigado a prestar contas.
A tomada de contas especial é ação determinada pelo Tribunal ou por autoridade responsável pelo controle interno com a finalidade de adotar providências, em caráter de urgência, nos casos previstos pela legislação em vigor, para apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e quantificação pecuniária do dano.
As fiscalizações são as inspeções e auditorias. As fiscalizações, no âmbito do Estado do Rio de Janeiro, podem ser ordinárias, especiais e extraordinárias.
As inspeções ordinárias obedecem a um cronograma aprovado pelo Presidente da Corte no início de cada ano, e tem o objetivo de verificar, in loco, a legalidade, legitimidade e economicidade de atos ou contratos nas unidades dos Poderes do Estado, dos Municípios e, ainda, das entidades da Administração Indireta.
As inspeções especiais são realizadas em cada caso, ex officio, por determinação do Presidente da Corte ou a requerimento de Conselheiro, do Ministério Público ou do Secretário-Geral de Controle Externo, sempre que houver necessidade de esclarecer fato determinado, coletar dados, verificar a execução de contratos, dirimir dúvidas ou suprir omissões nos processos em trâmite pelo Tribunal.
Por fim, as inspeções extraordinárias são autorizadas pelo Plenário em casos onde a relevância ou gravidade dos fatos exija exame mais detido e aprofundado.
O último procedimento de que se valem os Tribunais de Contas é o monitoramento. Por monitoramento entende-se o acompanhamento do cumprimento de duas deliberações, bem como dos resultados obtidos. Juntamente com as sanções aplicadas, é uma forma de assegurar a efetividade das decisões da Corte.
Para o desempenho destas funções o Tribunal de Contas da União conta com nove Ministros, indicados e nomeados na forma do art. 73, §§ 1° e 2° da CR/88. Diz a Constituição:
“Art. 73. O Tribunal de Contas da União, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito Federal, quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional, exercendo, no que couber, as atribuições previstas no art. 96."
§ 1º - Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão nomeados dentre brasileiros que satisfaçam os seguintes requisitos:
I - mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade;
II - idoneidade moral e reputação ilibada;
III - notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública;
IV - mais de dez anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos mencionados no inciso anterior.
§ 2º - Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão escolhidos:
I - um terço pelo Presidente da República, com aprovação do Senado Federal, sendo dois alternadamente dentre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, indicados em lista tríplice pelo Tribunal, segundo os critérios de antiguidade e merecimento;
II - dois terços pelo Congresso Nacional.”
Nossa legislação prevê, ainda, a figura do auditor que, no TCU são em número de três, aprovados por concurso público e cuja atribuição é substituir os Ministros em seus afastamentos e nos casos de vacância.
(lei 8.443/92: Art. 77 Os auditores, em número de três, serão nomeados pelo Presidente da República, dentre os cidadãos que satisfaçam os requisitos exigidos para o cargo de ministro do Tribunal de Contas da União, mediante concurso público de provas e títulos, observada a ordem de classificação. Parágrafo único. A comprovação do efetivo exercício por mais de dez anos de cargo da carreira de controle externo do quadro de pessoal da secretaria do Tribunal constitui título computável para efeito do concurso a que se refere o caput deste artigo).
. Junto ao Tribunal de Contas também atua o Ministério Público Especial que, além de fiscal da lei, defende os interesses do erário, se manifestando na maioria dos processos a serem apreciados pela Corte.
A sede do Tribunal de Contas da União é no Distrito Federal, mas o mesmo mantém secretarias de controle externo nas capitais dos Estados, cabendo a elas acompanhar órgãos e entidades federais bem como fiscalizar a aplicação dos recursos transferidos pela União aos Estados e aos respectivos municípios. Quanto à sede dos Tribunais de Contas Estaduais, deverá estar localizada na capital dos Estados correspondentes.
Para finalizar, acreditamos que só resta à sociedade tomar consciência de que também deve ser parte nesse controle, se inteirando da atividade dos Tribunais de Contas, bem como do Poder Legislativo, denunciando irregularidades, ilegalidades, e procurando se informar sobre o que vem sendo feito no que tange ao controle do patrimônio público.

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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS:

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 13ª ed. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2005.

MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 7ª ed. São Paulo: RT, 2003.

SOUSA, Alfredo José de. O Novo Tribunal de Contas: Órgão Protetor dos Direitos Fundamentais. 2ª ed. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2004.